92-gruppens høringssvar til Europa-Kommissionens forslag til byrdefordeling af EU's klimamål for de ikke-kvotebelagte sektorer (med forbehold for en meget kort høringsfrist). (pdf)
København 3. august 2016
EU's byrdefordelings beslutning er et vigtigt element af EU's samlede klimaindsats efter Paris. Hvordan byrdefordeling håndteres bør derfor ikke blot ses som et internt anliggende for de 28 EU-lande. Klimaændringerne rammer globalt og rammer særligt mennesker i de fattigste lande og bidrager til migration og ustabilitet. Det er afgørende at Danmark spiller en aktiv rolle internt i EU for, at EU hæver sit overordnede ambitionsniveau på klimaområdet, så det matcher ambitionsniveauet i Paris og så flere EU-lande accelererer deres grønne omstilling.
Overordnet set mener 92-gruppen, at Europa-Kommissionens forslag til byrdefordeling af EU’s klimamål for de ikke-kvotebelagte sektorer er for uambitiøst. Konkret peger 92-gruppen på de følgende fem problemer:
1. Det overordnede mål er sat for lavt
2. Smuthuller i den indbyggede fleksibilitet udvander forslaget yderligere
3. Udgangspunktet for beregningen af klimakravene tilgodeser de få lande, som ikke kommer til at opfylde non-ETS-målene for 2020
4. Der mangler jvf. Parisaftalen en mekanisme til at hæve reduktionsmålene løbende
5. Der er et for stort tidsinterval mellem udførelse af kontrol med medlemsstaternes målopfyldelse
1. EU’s overordnede reduktionsmål for non-ETS i 2030 bør hæves fra 30% til minimum 45%
EU har forpligtet sig til Paris-aftalen, der hæver ambitionsniveauet for beskyttelsen af vores klima. Ifølge aftalen skal stigningen i den globale gennemsnitstemperatur i forhold til præ-industrielt niveau holdes et godt stykke under 2° C samt en opfordring til at begrænse stigningen til 1,5 grad. EU’s plan for at reducere drivhusgasudledningen mellem 2020 og 2030 bør være i tråd hermed.
EU-Kommissionens forslag om et EU-mål på 30% reduktion i 2030 ift. 2005 i de ikke kvotebelagte sektorer er ikke tilstrækkeligt til at indfri målet om at holde temperaturstigningerne et godt stykke under 2° C. Reduktionsmålet for non-ETS-sektorerne bør understøtte en udvikling mod en samlet reduktion af drivhusgasudslippet i EU på minimum 95% i 2050 sammenlignet med 1990-niveau, hvis Paris-aftalen skal efterleves. Derfor bør reduktionsmålet for non-ETS-sektorerne hæves til minimum 45% ift. 2005.
2. Den såkaldte fleksibilitet bør minimeres og Danmark bør undlade selv at gøre brug af disse smuthuller
EU-Kommissionens forslag indeholder bestemmelser for fleksibilitet, der i realiteten er smuthuller, som udvander forslagets målopfyldelse.
2.1 Overskud af ETS-kvoter skal ikke kunne overføres til non-ETS-sektorerne
Ifølge artikel 6 I forslaget kan ni medlemsstater, herunder Danmark, overføre 100 mio. ETS-kvoter til non-ETS-sektorerne, så disse sektorer kan reducere mindre:
Art 6: “Member States that may have a limited cancellation of up to a maximum of 100 million EU ETS allowances as defined in Article 3(a) of Directive 2003/87/EC collectively taken into account for their compliance under this Regulation are listed in Annex II to this Regulation.”
ETS-smuthullet giver Danmark mulighed for at udlede 2% mere i non-ETS-sektorerne end forslaget ellers ville have tilladt. Danmark og de 8 andre medlemsstater kan på denne måde sige, at de reducerer udledningen i non-ETS-sektorerne, hvor de reelt blot overfører ETS-kvoter. ETS-smuthullet vil betyde at den strukturelle udvikling af Danmarks non-ETS sektorer kommer bagud i omstillingen til lavemissionssamfund.
Det er også vigtigt at pointere, at overførelsen af ETS-kvoter til non-ETS-sektorerne ikke vil løse problemet med overudbud af ETS-kvoter og den deraf følgende lave pris. Dette er et strukturelt problem, der skal løses ved permanent at trække overudbuddet af kvoter ud af ETS. Så længe der er et stort overskud af ETS-kvoter, vil denne mekanisme reelt føre til større udledninger af drivhusgasser, da de øgede udledninger i non-ETS sektorerne ikke bliver modsvaret af reduktioner under ETS’en.
2.2 Brugen af ”carbon sinks” skal ikke erstatte fossile drivhusgasreduktioner i non-ETS-sektorerne
Ifølge artikel 7 i forslaget kan medlemsstater i varierende grad erstatte reduktioner i non-ETS-sektorerne med netto-optag af kulstof i skov og land (den såkaldte LULUCF-sektor):
Art. 7: “To the extent that a Member State's emissions exceed its annual emission allocations for a given year, a quantity up to the sum of total net removals and total net emissions from the combined accounting categories of deforested land, afforested land, managed cropland and managed grassland referred to in Article 2 of Regulation [ ] [LULUCF] may be taken into account for its compliance under Article 9 of this Regulation for that year…”
Kulstof-optag gennem LULUCF kan ikke kompensere for fortsatte fossile udledninger i non-ETS-sektorerne. Det skyldes bl.a., at kulstof-optaget ikke er permanent. Jord og skove kan lagre store mængder af kulstof, det man på engelsk kalder ”carbon sink”. Men den lagrede kulstof kan blive frigivet igen, både som følge af menneskelige aktiviteter og som følge af skadedyr, sygdomme, skovbrande og lignende naturlige hændelser, der ligger uden for menneskelig kontrol.
Derudover er data-usikkerheden høj. Det er svært at måle optaget af kulstof i naturens ”carbon sinks”. Derudover er det svært at vurdere, hvor meget af kulstof-optaget, der kan tilskrives menneskelig aktivitet.
Disse forhold betyder, at der er stor risiko for, at effekten af kulstof-optag overvurderes. Det er derfor vigtigt, at kulstof-optag gennem LULUCF ikke erstatter fossile reduktioner i non-ETS-sektorerne.
Sink-smuthullet giver Danmark mulighed for at udlede 4 % mere i non-ETS-sektorerne end forslaget ellers ville have tilladt. Sink-smuthullet hæmmer ligeledes den strukturelle udvikling i non-ETS-sektorerne, der er nødvendig for, at Danmark, og øvrige medlemsstater, kan omstille sig til et lavemissionssamfund.
Endelig er det afgørende, hvis vi skal have nogen chance for at begrænse temperaturstigningen til 1.5 grad, at alle fossile udledninger helt udfases, mens særligt skovenes evne til at binde kulstof skal forbedres markant. Derfor er det helt grundlæggende uacceptabelt at opfatte skov og lands evne til at optage kulstof som mulig kompensation for fortsat brug af fossile brændsler.
2.3 Overskud af non-ETS-kvoter fra den nuværende periode (2013-2020) skal ikke kunne overføres til næste periode
Medlemsstaterne forkastede på ministerrådsmødet i oktober 2014 muligheden for at overføre non-ETS-kvoter fra den nuværende periode til perioden 2021-2030. Det er essentielt, at dette smuthul ikke igen gøres muligt i forslaget i løbet af de kommende forhandlinger.
Næsten alle medlemsstater forventes at over-implementere deres non-ETS reduktions-mål for 2020. Denne overimplementering kan føre til et overskud af non-ETS-kvoter på det, der svarer til mere end 1500 mio. tons CO2. Dertil skal medregnes landenes nuværende mulighed for at benytte sig af CO2-kreditter, der kan resultere i et yderligere overskud på 750 mio. ton CO2 i 2020.
Hvis EU tillader, at dette overskud af kvoter kan overføres til den næste periode, vil medlemsstaterne samlet set ikke skulle gøre noget ekstra for at nå 2030-målet.
De massive smuthul-problemer i forslaget erkendes direkte af EU-kommissionen:
“... it is assumed actions are taken to effectively achieve the -30% target in 2030. But notably the build-up of large surpluses early on can increase the risk that this is not the case, and that there are not enough reductions later in the period. Emissions might actually increase above target, with surpluses from early in the period being used for compliance later in the period. This would mean that the 2030 target of -30% would be missed and of course this risk is larger with a large build up early on in the period of large surpluses.” (EU-kommissionens fremhævning, Impact assessment, s52)
Af hensyn til at sikre EU's samlede målopfyldelse i perioden til 2030, og af hensyn til at muliggøre opfyldelse af skrappere mål i fremtidige perioder opfordrer 92-gruppen på det kraftigste Danmark til at arbejde på at lukke de nævnte smuthuller, og opfordrer Danmark til ikke selv at benytte disse.
3. Lande der ikke opfylder deres non-ETS-mål for 2020 skal ikke ”belønnes”
Det følger af artikel 4 I EU-Kommissionens forslag at: “…each Member State shall ensure that its greenhouse gas emissions in each year between 2021 and 2029 do not exceed the level defined by a linear trajectory, starting in 2020 on the average of its greenhouse gas emissions during 2016, 2017 and 2018”
Dette vil betyde, at de få lande, som ikke opfylder non-ETS-reduktionsmålet i 2020, bliver ”belønnet” herfor. Derfor anbefaler 92-gruppen, at Danmark arbejder for en ændring af forslaget, der specificerer, at ovenstående kun gælder for lande, der opfylder deres reduktionsmål i 2020. For de få lande, der ikke opfylder 2020-målet, skal deres reduktionsmål for 2030 i stedet beregnes på baggrund af niveauet for deres non-ETS 2020-mål.
4. Der bør indbygges en mekanisme, som sikrer, at klimaambitionen øges mindst hvert femte år
Det følger af artikel 14, at “The Commission shall report to the European Parliament and to the Council by 28 February 2024 and every five years thereafter on the operation of this Regulation, its contribution to the EU's overall 2030 greenhouse gas emission reduction target and its contribution to the goals of the Paris Agreement, and may make proposals if appropriate”.
Denne bestemmelse bør omformuleres, så det tydeligt fremgår, at EU, på baggrund af den seneste klimaforskning og eksisterende teknologi, hvert femte år skal hæve sine klimaambitioner. Allerede i 2018, i forbindelse med den første globale ”stocktake” af ambitionsniveauet, forventer vi, at EU står klar til at hæve målene. Reduktionsmålene for non-ETS-sektorerne skal i den forbindelse justeres, så de flugter med det nye ambitionsniveau i Paris-aftalen. Danmark bør derfor presse på for, at det skrives ind i forslaget.
5. Kontrollen bør foregå årligt og ikke hvert femte år
EU-Kommissionens forslag indebærer, at den omfattende gennemgang af medlemsstaternes drivhusgasudledning og kontrollen af om medlemsstaterne efterlever de fastsatte krav kun bliver foretaget hvert femte år og ikke årligt, som det hidtil har været tilfældet:
”…the comprehensive review of Member States' GHG emissions inventories and the actual compliance check will be organised every 5 years instead of annually. The Commission would perform two compliance checks, in 2027 (for the years 2021-2025) and in 2032 (for the years 2026-2030)”. (forslaget s8)
Den første kontrol vil således først blive gennemført i 2027, hvilket er alt for sent, hvis kontrollen viser, at medlemsstaterne ikke vil nå deres 2030 mål for non-ETS-sektorerne uden ekstra politiske tiltag. Medlemsstaterne har brug for tid til at rette op, hvis kontrollen viser, at de ikke holder kursen mod målet i 2030. Derfor bør kontrollen og den omfattende gennemgang af medlemsstaternes drivhusgasudledning foregå årligt.
Med venlig hilsen
Troels Dam Christensen
Koordinator for 92-gruppen, der i denne sag er tegnet af:
CARE
Danmarks Naturfredningsforening
Dansk Ornitologisk Forening/BirdLife DAnmark
Det Økologiske Råd
Greenpeace
Klimabevægelsen
Miljøorganisationen VedvarendeEnergi
Verdens Skove
WWF Verdensnaturfonden
